Internrevisjonens rapport: Kartlegging av fakta i EØS-saken
Internrevisjonen i NAV har kartlagt hva som skjedde i NAV i forbindelse med at EØS-forordningen ble vedtatt og trådte i kraft i Norge i 2012, hva som skjedde etter at Trygderetten avsa kjennelser som gikk imot NAVs tolkning av regelverket høsten 2017, og frem til at praksis ble endret høsten 2019.
Torsdag 12. desember 2019 presenterte NAVs internrevisjon sin rapport om NAVs feiltolkning av EØS-regelverket.
Bakgrunnen for rapporten var at Arbeids- og velferdsdirektøren 30. oktober 2019 ga Internrevisjonen i NAV i oppdrag å kartlegge fakta med hensyn til følgende:
a) Hva skjedde i NAV i forbindelse med at forordningen ble vedtatt, og trådte i kraft i Norge i 2012?
b) Hva skjedde i NAV etter at Trygderetten avsa kjennelser som gikk imot NAVs tolkning av regelverket høsten 2017, og frem til at praksis ble endret høsten 2019?
Les rapporten her: Kartlegging av fakta i EØS-saken (pdf).
Her følger en oppsummering av sentrale funn i internrevisjonens kartlegging:
Ved innføring av forordning 883/2004 fikk direktoratet signaler om at det ikke var vesentlige materielle endringer fra tidligere. Dette kom både fra departementet og fra kursholder fra EU-kommisjonen. NAV oppdaterte rundskrivene ut fra denne forståelsen og videreførte praksisen om at folketrygdloven skulle følges ved midlertidige opphold i utlandet og at forordningen skulle følges ved bosetting eller flytting til et annet medlemsland.
Utredninger, stortingsmeldinger og lovgivningsprosesser før og etter 2012 har drøftet utenlandsopphold. Det har vært enighet om å begrense trygdeeksport og det er bosetting og flytting som drøftes. Når midlertidige opphold blir tatt opp, knyttes dette til folketrygdlovens regler. Forordningen blir ikke nevnt.
Trygderettskjennelser, samt dommer i rettsapparatet, stadfestet i alle tilfeller NAVs praksis frem til juni 2017.
Ansvar og oppgaver på utlandsområdet er spredd på flere enheter både innad i linjer og mellom linjer. Det samme er kompetansemiljøene. I 2014 ble et såkalt regimeansvar for utenlandsområdet diskutert, og i 2016 ble behovet for et EØS-koordinerende organ diskutert i en arbeidsgruppe med deltagere fra Ytelsesavdelingen og Kunnskapsavdelingen. Diskusjonene har verken ført til etablering av regimeansvar eller til opprettelse av et EØS-koordinerende organ.
Det ble i perioden 2012 til 2017 flere ganger reist spørsmål fra fagpersoner i linjen om vår praksis når det gjelder midlertidige opphold i utlandet. I 2017 stiller også EFTAs overvåkningsorgan ESA relevante spørsmål. Ingen av disse hendelsene fører til at NAVs uriktige praksis blir avdekket og korrigert.
Trygderetten avgir i juni 2017 den første kjennelsen som går mot NAVs praksis. I perioden frem til juli 2018 varierer det om kjennelsene motsier eller bekrefter NAVs fortolkning.
NAV Klageinstans informerte direktoratet første gang i november 2017 om Trygderettens nye bruk av artikkel 21. I notatet orienterte klageinstansen om at de vil sette ned en arbeidsgruppe som skulle vurdere problemstillingen. Klageinstansen var i utgangspunktet uenig i Trygderettens vurdering.
I juli 2018 kommer NAV Klageinstans tilbake til direktoratet med en vurdering. De ber om en avklaring på forståelsen av trygdeforordningens artikkel 21 og foreslår at kortvarige opphold blir holdt utenfor bestemmelsen. Direktoratet bruker lang tid på å vurdere denne, til tross for flere purringer fra klageinstansen, inkludert et brev i oktober der klageinstansen også ber direktoratet vurdere å anke en sak til lagmannsretten. Internrevisjonen har fått opplyst at det internasjonale kompetansemiljøet i direktoratet var lite og sårbart.
Trygderetten orienterer NAV Klageinstans om at den vurderer å legge frem saker for EFTA-domstolen for en rådgivende vurdering i november/desember 2018. Klageinstansen løfter dette, og saken får nå økt oppmerksomhet i direktoratet. Departementet bli koblet på i desember og etter møter og brev i januar gir departementet i februar/mars 2019 instruks om å endre praksis i saker med midlertidige opphold slik at «også kortvarige» opphold omfattes av forordningen. Departementet kommuniserer at praksisendring gjelder saker frem i tid, og fremhever viktigheten av kontrollaspektet.
Etter dette arbeider direktoratet med å innføre ny praksis gjennom fagmeldinger og rundskriv. Dette tar unødvendig lang tid og er først klart i slutten av juni 2019.
Etter at fagmeldingene er publisert reises en rekke spørsmål om virkningstidspunkt og definisjon på kortvarige opphold. I juli blir det klart for ledelsen i Ytelsesavdelingen at det kan være snakk om en rettsanvendelsesfeil som vil få følger for alle avgjorte saker tilbake til 2012.
Den 29. august konkluderer en tverrfaglig arbeidsgruppe i direktoratet med at det sannsynligvis har vært gjort en rettsanvendelsesfeil. Departementet blir orientert 30. august, og etter dialog om videre prosess ber direktoratet i månedsskiftet september/oktober Regjeringsadvokaten også om å vurdere problemstillingen. NAV Kontroll orienterer medio september påtalemyndigheten slik at saker i rettssystemet blir satt i bero. Riksadvokaten blir formelt orientert 16. oktober. Regjeringsadvokaten uttaler i brev av 21. oktober at de er enige i vurderingen. Saken blir gjort offentlig kjent gjennom en pressekonferanse 28. oktober 2019.
Aktuelle klage- og ankesaker blir stanset 18. desember 2018. Behandling av aktuelle feilutbetalingssaker blir stanset 14. mars 2019. Siste anmeldelse blir sendt 23. april 2019. 16. september dømmes siste person på bakgrunn av rettsanvendelsesfeilen.
Sentrale observasjoner for perioden 2017–2019
Direktoratet er avhengig av avstemming med departementet før NAV kan endre praksis. I tillegg tar den interne prosessen i direktoratet også lang tid. Årsaken kan være at det er lite kontinuitet i arbeidet da flere ulike personer er koblet på saken til ulike tidspunkter grunnet lite kapasitet i Ytelsesavdelingen. For mange aktiviteter «konkurrerer» om oppmerksomheten, og det arbeides ikke dyptgående og konsentrert med saken. De fleste involverte medarbeidere har hatt andre krevende arbeidsoppgaver som ble oppfattet som mer presserende våren 2019.
Føringene fra departementet i februar og mars 2019, at praksisendring gjelder saker frem i tid, fremhevelse av kontrollaspektet og bruken av begrepet «kortvarig», var styrende for det videre arbeidet. Dette styrer hvilken prioritet saken blir gitt, både på saksbehandlernivå og ledernivå.
Noen fagpersoner i direktoratet hadde ekspertise på EØS, men kjente ikke NAVs praksis. Andre kjente praksis, men hadde ikke tilstrekkelig EØS-kompetanse. En bedre kombinasjon av EØS-kompetanse og kjennskap til etatens praksis i enkeltsaker kunne ført til at vår uriktige praksis var blitt avdekket tidligere.
Om Ytelsesavdelingen på et tidligere tidspunkt hadde erkjent at det var rettanvendelsesfeil, ville saken ha fått en annen prioritet og konsekvensene ville blitt avdekket tidligere. Internrevisjonen har ikke fått klare svar på hvorfor direktoratet ikke så dette. Utilstrekkelig kjennskap til at NAV Kontroll anmeldte brukere i disse sakene kan også ha spilt inn.
Kommunikasjonen internt i NAV har vært dårlig i denne saken. Saken har også avdekket svakheter i risikostyringen i Ytelsesavdelingen.
Kort om Terje Klepp
Terje Klepp har vært revisjonsdirektør i NAV siden august 2016. Terje har mer enn 35 års erfaring fra revisjonsbransjen, og har vært ansvarlig partner på nasjonale og internasjonale revisjonsoppdrag – både i offentlig og privat sektor.
Pressekontakt
E-post: presse@nav.no.
NAVs pressevakt: 40 00 31 44 (mottar ikke sms).