Rundskriv

§ 25-16 - §25-18 Planplikt for beredskap i trygdeetaten
§ 25-17 Unntak fra loven ved krise i freds- og krigstid
§ 25-18 Beordring ved krise i freds- og krigstid

Utarbeidet av Rikstrygdeverket Enhet for informasjonssikkerhet og beredskap 11.10.01

Sist endret: 10/01

Generell del

Innledning

Med utgangspunkt i Forsvarskommisjonens innstilling av 1946 er forsvaret av Norge basert på totalforsvarskonseptet. Totalforsvarskonseptet innebærer at hele samfunnet tas i bruk for å opprettholde forsvarsevnen, yte størst mulig motstand mot angrep, opprettholde et organisert samfunn, verne liv og helse og forebygge og avhjelpe skader. Formålet er å sikre opprettholdelse av demokratiet og øvrige nasjonale verdier.

Totalforsvaret består av det militære forsvar og den sivile beredskap. Sivilt beredskap kan beskrives som de sivile myndigheters samlede forberedelser i fred for å styrke samfunnets motstandskraft og planlegging av hvordan sivile ressurser kan nyttes i en krise-, eller krigssituasjon.

Som følge av ny lovgivning på området for beredskap har det kommet nye bestemmelser inn i lovverket som skal bidra til å sikre forsvarlige beredskapsplaner i offentlig sektor generelt og i trygdeetaten spesielt.

Formålet med dette rundskrivet er på bakgrunn av mål og utfordringer for beredskapsarbeidet i trygdeetaten å fremheve de viktigste endringer og presiseringer som fremgår av de nylig ikrafttrådte regelverkene.

Hovedmål for beredskap i trygdeetaten

Reglene om beredskap skal være med på å danne grunnlaget for et trygt samfunn og en rettferdig fordeling av godene i tilfeller der viktige samfunnsfunksjoner trues av ytre omstendigheter som kriser og katastrofer i fredstid eller i krigstid.

Målene for trygdeberedskapen er at trygdeetaten i kriser i fred og i krig best mulig skal sikre trygderettighetene til befolkningen slik at den enkelte er sikret grunnleggende tjenester og økonomisk sikkerhet. Dette innebærer at etaten må sette i gang en prosess som gjør at den blir i stand til å verne befolkningens liv og helse og opprettholde tilbudet av nødvendige tjenester ved kriser og katastrofer i fredstid og i tilfelle krig. Et hjelpemiddel i denne sammenheng er å utarbeide et helhetlig og øvet planverk slik at nødvendig omstilling skjer på en effektiv og god måte i kriser i fred og i krig.

Utfordringer i beredskapsarbeidet

Det foreligger allerede beredskapsplaner for trygdeetaten. Arbeidet med å tilpasse beredskapsarbeidet i ytre etat til Rikstrygdeverket s planverk ble satt i gang 1. halvår 1997 og ferdigstilt i 1999 i form av "Håndbok i beredskap. Kvalitetssystem for informasjonssikkerhet og beredskap i trygdeetaten". Planene regulerer beredskapsarbeidet for kriser i fredstid og for kriser i krig (omleggingsplaner). Planverket fokuserer særlig på fire beredskapsmessige hovedutfordringer:

• Sikre evakuerte fortsatt utbetalinger ved større og varige folkeforflytninger.

• Sikre at evakuerte kan dokumentere sin stønadsrett (legitimasjon, stønadsbrev)

• Sikre nødvendige fullmakter ved manglende forbindelse mellom Rikstrygdeverket og etaten

• Sikre at mottagerne får stønad når utbetalingsrutinene hos Rikstrygdeverket og/eller bankene ikke fungerer.

Med fylkestrygdekontorene som ansvarlige på regionalt plan er man i ferd med å utarbeide fylkesvise beredskapsplaner tilpasset lokale forhold etter en felles mal.

Det er i utgangspunktet de samme krav som gjelder ved utførelsen av disse oppgavene ved kriser i fredstid og under krig. De forhold som oppgavene utføres under kan imidlertid ha endret seg vesentlig og tvinge frem endringer i rutinene for saksbehandling og eventuelt betingelsene for å gi ytelser.

Presentasjon av ny beredskapslovgivning

Lovgrunnlaget

1. juli 2001 trådte lov om helsemessig og sosial beredskap (lhsb) i kraft. Loven erstatter lov av 2. desember 1955 nr. 2 om helsemessig beredskap. Lhsb gjelder for personell som tjenestegjør i offentlig helse- og sosialtjeneste. Den tidligere loven om helsemessig beredskap gjelder kun for beredskap i krig. En viktig nyskapelse i lhsb er at den omfatter beredskap både for hendelser i fredstid og i tilfelle krig.

Samme dag trådte §25-16 til §25-18 i lov om folketrygd i kraft. Disse bestemmelsene gir i hovedsak en plikt for trygdeetaten til å utarbeide beredskapsplaner for å sikre virksomheten ved krise i fred eller krig. Dertil gjøres det unntak fra en rekke av folketrygdlovens regler ved krise i freds- og krigstid. I tillegg oppstilles i §25-18 en beordringshjemmel som gir Rikstrygdeverket adgang til å beordre ansatte i trygdeetaten til å utføre arbeid ved andre organer i etaten i freds- og krigstid.

Med hjemmel i lhsb §2-2 er det utarbeidet en forskrift som gjelder for virksomheter som har plikt til å utarbeide beredskapsplan. Forskriften gir nærmere bestemmelser om hvorledes planplikten i praksis skal gjennomføres, herunder en beskrivelse av plikten til å utføre risiko- og sårbarhetsanalyser og krav til samordning av virksomhetens planer

Alle de nevnte regelverk gjelder for beredskapsarbeidet i trygdeetaten. Lshb med forskrifter er rammelovgivning og fullmaktslovgivning som gir overordnede retningslinjer og prinsipper for alt beredskapsarbeid i helse- og sosialsektoren. Folketrygdloven er en spesiallov som særlig regulerer trygdeetatens virksomhet. Sistnevnte lov vil derfor gå foran dersom det er motstrid mellom de to regelverkene.

Beredskapslovgivningens bestemmelser kan deles inn i to hovedgrupper:

• Bestemmelser om forebyggende beredskapsarbeid

Oppstiller en plikt til planarbeid samt regulerer ansvarsspørsmål

• Bestemmelser om krisehåndtering

Gir fullmakter til å fravike saksbehandlingsregler, foreta rekvisisjoner, beordringer osv.

Forebyggende beredskapsarbeid

Ansvarsprinsippet

I lhsb §2-1 fremgår ansvarsprinsippet. Prinsippet innebærer at den som har ansvaret for en tjeneste også har ansvaret for nødvendige beredskapsforberedelser og for den utøvende tjeneste, herunder finansiering, under krig og ved kriser og katastrofer i fredstid.

Ansvarsprinsippet tilsier at myndigheten eller virksomheten må være forberedt på at en uforutsett hendelse kan inntreffe og at myndighetene eller virksomheten selv må tenke gjennom de krisescenarier den kan bli utsatt for og forberedende, nødvendige tiltak. Gjennomføring av risiko- og sårbarhetsanalyser og utvikling av krisehåndteringskompetanse kan derfor utledes av prinsippet.

Planplikt for beredskap i trygdeetaten

I lhsb §2-2 fremgår det at kommuner, fylkeskommuner og statens plikter å utarbeide beredskapsplaner som skal omfatte de tjenester de skal sørge for tilbud av eller er ansvarlige for. Et viktig element i denne sammenheng er hver enkelt virksomhet skal foreta en gjennomgang av eget ansvarsområde og utarbeide beredskapsplaner på bakgrunn av de vurderinger virksomheten gjør seg i dette arbeidet. I arbeidet med gjennomgang av eget ansvarsområde må virksomheten sette i gang en prosess gjennom å utføre en risiko- og sårbarhetsanalyse som kan danne faktiske forutsetninger for beredskapsplanen, jfr. forskriftens §3.

I folketrygdlovens §25-16 oppstilles en planplikt spesifikt for trygdeetaten. I denne bestemmelsen pålegges Rikstrygdeverket en plikt til å påse at det utarbeides beredskapsplaner for å sikre virksomheten i trygdeetaten ved krise i fred eller krig. Planene skal inneholde krav til opprettholdelse av driftssikkerhet for behandling av krav om ytelser og for utbetaling, til lagring av materiell og utstyr, og til øvelser og opplæring av personell. Videre har Rikstrygdeverket en plikt til å samordne de nevnte tiltak med berørte organer for å sikre behandling og utbetaling av ytelser som utbetales gjennom trygdeetaten.

Rikstrygdeverket skal også påse at avtaler med leverandører av varer og tjenester inneholder krev til leveringsdyktighet og informasjonssikkerhet ved kriser i freds- og krigstid.

Krisehåndtering

Når kommer bestemmelsene om krisehåndtering til anvendelse?

I henhold til lhsb §1-5 kommer bestemmelsene om krisehåndtering til anvendelse når riket er i krig eller når krig truer. Dertil kommer bestemmelsene til anvendelse ved kriser eller katastrofer i fredstid dersom Kongen beslutter det. Etter folketrygdlovens §25-17 kommer bestemmelsene om krisehåndtering til anvendelse ved krig, eller når krig truer, og trygdeetaten er satt, eller ventes å bli satt, ut av stand til å utbetale ytelser etter loven med riktig beløp. Myndighet til å bestemme om fullmaktene skal anvendes er lagt til departementet. Kongen i statsråd kan bestemme at krisehåndteringsbestemmelsene skal gjelde tilsvarende ved kriser og katastrofer i fredstid.

Aktuelle kriser med konsekvenser for etatens arbeidsmuligheter kan være ulykker eller sabotasje som medfører at telekommunikasjoner, elektrisitetsforsyning og linjekommunikasjon rammes, lokalt eller landsomfattende. Også sabotasje mot etatens sentrale systemer kan få store konsekvenser i Rikstrygdeverket og i ytre etat og dermed oppfylle kravene i lhsb §1-5, evt. folketrygdlovens §25-17.

Rekvisisjon

I hht. lhsb §3-1 kan, når bestemmelsene om krisehåndtering kommer til anvendelse, departementet mot erstatning kreve avstått fast eiendom eller løsøre til staten i den grad dette trenges til bruk for helse- og sosialtjenester. I folketrygdlovens §25-17, 3. ledd gis Rikstrygdeverket rett til rekvisisjon av naturalytelser til erstatning for ytelser etter samme lovs stønadskapitler. For trygdeetaten vil det dreie seg om situasjoner der utbetaling av ytelser er umulig, og det blir nødvendig å gi trygdekontorene nødvendige fullmakter til å kunne rekvirere mat og andre nødvendighetsartikler, evt. bolig, mot garanti om senere betaling.

Generelt gjelder at eiendomsrett til fast eiendom kan bare kreves avstått når riket er i krig eller krig truer, og avståelsens formål ikke kan oppnås gjennom tidsbegrenset bruksrett eller annen bruksrett over eiendommen. Departementet kan gi tillatelse til at også andre kan kreve avståelse på de vilkår som fremgår ovenfor.

Krav om avståelse skal skje skriftlig. Når avståelse har funnet sted, skal det utstedes skriftlig kvittering med nøyaktig angivelse av det som er avstått, samt tid og sted for avståelsen.

Som ledd i forberedende tiltak kan de myndigheter som Kongen bestemmer peke ut fast eiendom og løsøre som skal avstås og gi eiere og bruker av løsøre pålegg om at tingen i nærmere angitte tilfeller skal stilles til rådighet på angitt sted. Eier eller bruker av fast eiendom eller løsøre plikter etter krav fra myndighetene å erkjenne mottakelse av melding eller pålegg som nevnt, samt å gi opplysninger og gi adgang til inspeksjon.

Tjenesteplikt, beordring og registrering

I henhold til folketrygdlovens §25-18, 1. ledd kan Rikstrygdeverket, når bestemmelsene om krisehåndtering kommer til anvendelse, beordre personell som tjenestegjør i trygdeetaten å forbli i tjeneste ut over ordinær arbeidstid. Denne plikten gjelder uavhengig av bestemmelsene om arbeidstid i lov 4. februar 1977nr. 4 om arbeidervern og arbeidsmiljø mv.

Etter folketrygdlovens §25-18, 2. ledd kan pålegg om å gjøre tjeneste i helse- og sosialsektoren i medhold av lhsb §4-1 omfatte også ansatte i trygdeetaten. I henhold til sistnevnte bestemmelse kan departementet pålegge personell som nevnt å møte frem på nærmere angitt sted og utføre nærmere tilvist arbeid innen helse- eller sosialsektoren. Dette innebærer en adgang til å omdisponere personell til de posisjoner departementet finner påkrevet å dekke i krisetider. Dersom krisenivået er høyt nok, kan en hel eller delvis sammenslåing av for eksempel sosialkontorenes og trygdekontorenes virksomhet fremtre som nærliggende dersom arbeidsoppgavene er redusert til å dekke grunnleggende behov hos individ eller familie, dvs. sosialkontorenes ordinære virkeområde.

En rekke personer kan ikke pålegges plikter etter lhsb §4-1, 1. ledd:

• Gravide eller personer under 18 eller over 65 år

• Personer som alene har omsorgen for barn under 16 år eller for funksjonshemmede (gjelder ved kriser eller katastrofer i fredstid - I krig, eller når krig truer, bør de samme personer så langt det er mulig fritas for de nevnte pålegg. Dersom pålegg likevel gis, er den som gir pålegget ansvarlig for å skaffe den nødvendige omsorgsavlastning).

• Personer som er mobiliseringsdisponert i Forsvaret med mindre annet er bestemt i lov

I henhold til lhsb §4-2 plikter personell som er beordringspliktig etter lhsb §1-4 å la seg registrere, samt stille seg til disposisjon for gjennomføring av tiltak etter loven. Vedkommende personell plikter å medvirke til at nødvendige opplysninger for registrering ot disponering kan skaffes til veie. Personell som ikke er mobiliseringsdisponert i Forsvaret, kan i fredstid pålegges å delta på kurs og øvelser av inntil 3 ukers varighet.

Unntak fra reglene i folketrygdloven ved krise i krigs eller fredstid

Når vilkårene for krisehåndtering i folketrygdlovens §25-17 er oppfylt har trygdeetaten fullmakt til å gjøre unntak fra en rekke regler i folketrygdloven:

• Utbetale ytelser med nedsatte beløp

• Holde tilbake eller stanse utbetalinger

• Utmåle ytelser etter skjønn når beløpets størrelse ikke kan beregnes eksakt som følge av mangelende tilgang til opplysninger som er nødvendige for korrekt beregning

Visse prioriteringsregler ligger likevel til grunn for trygdeetatens saksbehandling i tilfeller som dette. Utbetaling av ytelser til å sikre inntekt etter kapitlene 8, 10, 11, 12, 16, 17 og 19 skal prioriteres foran utbetaling av andre trygdeytelser.

Ved krig, eller dersom krig truer, og trygdeetaten er satt, eller ventes å bli satt, ut av stand til å utbetale ytelser etter folketrygdloven med korrekt beløp fører til at trygdeetaten over et lengre tidsrom ikke ventes å ville kunne behandle alle nye krav om ytelser, skal behandling av krav etter kapitlene 8, 10, 11, 12, 16, 17 og 19 prioriteres foran krav om andre ytelser. Dersom det er nødvendig med medisinske vurderinger eller andre opplysninger for å kunne innvilge en ytelse, og krisen har ført til at disse opplysningene ikke kan innhentes innen rimelig tid, kan trygdeetaten likevel gi den aktuelle ytelsen dersom det er sannsynlig at søkeren fyller vilkårene.

Øvrige fullmakter

Ansvars-, oppgave-, og ressursfordeling

Når vilkårene for krisehåndtering er oppfylt kan departementet pålegge trygdeetaten å ta imot og gi nødvendig helsehjelp eller sosiale tjenester til personer, uten hensyn til hvor disse bor eller oppholder seg. Departementet kan videre bestemme at Trygdeetatens ressurser innen helse- og sosialtjenesten, herunder personellressurser, skal stilles til rådighet for en kommune, en fylkeskommune eller staten, se lhsb §5-1.

Omlegging og omsetningsrestriksjoner

Når vilkårene for krisehåndtering er oppfylt kan departementet pålegge trygdeetaten helt eller delvis å legge om driften, utvide driften eller flytte virksomheten, se lhsb §5-2.

For å kunne gjennomføre de ovenfor nevnte tiltak kan departementet pålegge trygdeetaten å utføre nærmere bestemte forberedelser, se lshb §5-3.

Forholdet til saksbehandlingsreglene i forvaltningsloven

I utgangspunktet gjelder forvaltningslovens saksbehandlingsregler for behandling av saker etter så vel lhsb som etter folketrygdloven, med mindre noe annet er bestemt i eller med hjemmel i lov. Når det gjelder reglene i lhsb bestemmer §6-3 at det under krig eller ved kriser eller katastrofer i fredstid kan unnlates forhåndsvarsel til sakens parter dersom forhåndsvarsel kan medføre at saken forsinkes på en uheldig måte. Kongen kan under de samme forhold også bestemme at vedtak etter lhsb ikke kan kreves grunngitt og ikke skal kunne påklages.

I forhold til bestemmelsene i folketrygdlovens §§25-16 til 25-18 er det grunn til å anta at de samme unntak fra saksbehandlingsreglene i forvaltningsloven utifra rene nødrettsbetraktninger må kunne gjøres gjeldende.

Sanksjoner ved brudd på beredskapslovgivningen

Den som forsettlig eller uaktsomt overtrer bestemmelsene i lhsb eller forskrifter eller pålegg som er gitt med hjemmel i loven, straffes med bøter eller fengsel i 6 mnd. Hvis ikke forholdet rammes av et strengere straffebud. Det samme gjelder medvirkning til slik overtredelse.

Tilsvarende straffehjemmel finnes ikke i folketrygdloven. Overtredelse av bestemmelsene §§25-16 til 25-18 i folketrygdloven vil imidlertid langt på vei også innebære overtredelse av lhsb.

Økonomiske og administrative konsekvenser

Trygdeetatens forpliktelser i forhold til beredskapsarbeid vil trolig ikke bli vesentlig mer omfattende som følge av ny beredskapslovgivning. Lovbestemmelsene som hjemler planplikt og kravene til planverket i utkastets §25-16 vil stort sett formalisere de plikter som trygdeetaten allerede er pålagt med hensyn til å gjennomføre en betryggende beredskap for kriser i fred og i krig.

Det forutsettes i forarbeidene til folketrygdloven at nødvendige tilpasninger til nye beredskapsregler, som for eksempel innkjøp av beredskapsnødvendig utstyr og opplæring bør skje over noe tid. Nødvendige tiltak kan derfor treffes innenfor de økonomiske og administrative rammer som trygdeetaten rår over i dag.

Gjennomføring av planplikten i trygdeetaten

Rikstrygdeverket har det overordnede ansvaret for å utarbeide beredskapsplaner for etaten. Fylkestrygdekontorene skal på bakgrunn av Rikstrygdeverkets retningslinjer utarbeide og iverksette planer på kommunenivå. Slike planer må utarbeides i samarbeid med fylkesmannen. Trygdekontorene, trygdeetatens innkrevningssentral og folketrygdkontoret for utenlandssaker skal inngå i planprosessen, og har ansvar for å iverksette planene på kommunenivå.

Fylkestrygdekontorene har i dag en håndbok for beredskap med maler for planer ned på kommunenivå. Spørsmål fra trygdekontorene, trygdeetatens innkrevningssentral folketrygdkontoret for utenlandssaker og om innholdet i planene rettes derfor til fylkestrygdekontoret.

De nye beredskapsbestemmelsene i folketrygdloven og i lov om lhsb. kan medføre at dagens planverk må gjennomgås på nytt og eventuelt oppdateres. Fylkestrygdekontorene har ansvaret for å iverksette denne gjennomgangen, og sørge for at alle trygdekontorene er informert om og har øvet på å gjennomføre sine plikter.

Taushetsplikt

Alle beredskapsplaner er unntatt offentlighet og underlagt taushetsplikt både etter sikkerhetsloven og trygdeetatens taushetsbestemmelser. Alle må gjøre seg kjent med innholdet i denne taushetsplikten. Når det gjelder de overordnede planer er disse taushetsbelagte, men det trengs ikke sikkerhetsklarering for at nødvendig personell skal få innsyn. Regler for og fremgangsmåten for sikkerhetsklarering er beskrevet i håndboken for beredskap.

Kilder

Lov om helsemessig og sosial beredskap, lov av 23.06.2000 nr. 56 (i kraft 1. juli 2001)

Lov om folketrygd, bestemmelser tilføyet ved lov 21. des. 2000 nr. 125 (i kraft 1. juli 2001)

Forskrift til lov om helsemessig og sosial beredskap (i kraft 1. juli 2001)

Ot.prp. nr 89 (1998-99)

St.meld 25 (1997-98)

---